Munition erhält wieder einen herausragenden Platz in der nationalen Sicherheit

Munition ist die Währung in bewaffneten Konflikten. Der bestehende Beschaffungs- und Beschaffungsprozess setzt die verteidigungsindustrielle Basis erheblichen kurz- und langfristigen Risiken aus: Er beeinträchtigt die Fähigkeit Amerikas, die Produktion zu steigern, und beeinträchtigt die militärische Wirksamkeit in einem anhaltenden Peer- oder Near-Peer-Konflikt. Derzeit wird die Verfügbarkeit von Munition zu einem entscheidenden Faktor dafür, welche Seite im Russisch-Ukrainischen Krieg im Vorteil ist. Vom Center for Strategic and International Studies durchgeführte Kriegsspiele stellen die Fähigkeit der Vereinigten Staaten und ihrer Partner in Frage, aufgrund erheblicher Ausrüstungsverluste, begrenzter Munitionsvorräte und niedriger Munitionsproduktionsraten hohe Feuerraten aufrechtzuerhalten.

Die Investitionen der US-Regierung in die Munitionsherstellung, -lagerung, -inspektion und -wartung basierten auf und ab auf Konflikteinsätzen, einem Zyklus, der es der verteidigungsindustriellen Basis immer wieder unmöglich macht, Produktionssteigerungen sofort zu bewältigen. Die Gesundheit der US-Verteidigungsindustrie wurde auch durch jahrzehntelange Konsolidierung, inkonsistente Finanzierung, Kapitaldiversifizierung, Fragilität der Lieferkette, Arbeitsbeschränkungen und Störungen beeinträchtigt – was bei Analysten Bedenken hinsichtlich ihrer Fähigkeit aufkommen ließ, sich den Herausforderungen zu stellen.

Wissenschaftler haben davor gewarnt, dass das Streben nach Innovation angesichts wachsender Sicherheitsanforderungen zu Lücken in den bestehenden militärischen Kapazitäten führen könnte. Einschränkungen in der Munitionsproduktion der USA und ihrer Verbündeten – nur um den Munitionsbedarf der Ukraine zu decken – sind daher ein Vorbote industrieller Einschränkungen, die die militärische Effektivität der USA beeinträchtigen können, wenn sie mit einem Gegner wie China zusammenarbeiten, was schwere Verluste an Ausrüstung und Personal verursacht. Die akute Unfähigkeit, Munition herzustellen, wird dadurch charakterisiert, dass die US-Verteidigungsindustrie nicht über Produktionskapazitäten verfügt, um NATO-Patronen wie 155-mm-Artilleriemunition zu liefern, südkoreanische Munition zu kaufen und in Israel gelagerte US-Lagerbestände in die Ukraine zu transportieren. Angesichts ihrer bestehenden Verpflichtungen und Vorbereitungen für Eventualitäten in Asien gehen den Vereinigten Staaten auch die Vorräte an Raketen vom Stinger bis zum High Mobility Artillery Rocket System aus.

Die Herstellung von Munition ist in den Vereinigten Staaten und bei allen NATO-Verbündeten ein Problem. Die Initiative der NATO zur Koordinierung der Munitionslagerung der Alliierten wird die derzeitigen Produktionsbeschränkungen nicht überwinden, die sich für die Vereinigten Staaten nach einer Analyse des Center for Strategic and International Studies für mehrere kritische Systeme bis ins Jahr 2027 und darüber hinaus erstrecken könnten. Zusätzliche Mittel des Kongresses für die Produktion von Artilleriegeschossen sind ein Symbol für die Nachfrage der Ukraine und nicht für die strategische Industriepolitik der USA. Darüber hinaus sind sowjetisch-russische Geschosse wie die 122-mm- und 152-mm-Geschosse sowie Panzerabwehr- und Boden-Luft-Raketen, die immer noch hauptsächlich von der Ukraine eingesetzt werden, auf dem internationalen Waffenmarkt immer seltener. Es ist auch klar, dass die osteuropäischen Hersteller dieser Munitions- und Raketentypen einige Jahre brauchen werden, um die Produktion hochzufahren.

Die Steigerung der Munitionsproduktion ist der Schlüssel zur Unterstützung der US-amerikanischen Gesamtstrategie, insbesondere im Hinblick auf die Konkurrenz zwischen Großmächten. Unsere Analysen und politischen Vorgaben unterteilen Munition in zwei Typen – High-Tech- und Low-Tech-Munition – um zu zeigen, dass aktuelle Bemühungen zur Stützung der Munitionsproduktion, wie etwa zusätzliche Finanzierung, mehrjährige Verträge und Verträge ohne Ausschreibung, zu einer Verringerung des Militäreinsatzes führen können Wirksamkeit – sind notwendige, aber unzureichende Änderungen, um einen schnellen Anstieg sowohl bei High-Tech-Präzisionswaffen als auch bei Low-Tech-Munition sicherzustellen.

Neben der Unterstützung früherer Empfehlungen zur Lockerung von Verträgen empfehlen wir den Vereinigten Staaten auch, die industrielle Zusammenarbeit mit verbündeten Nationen im Bereich moderner Munition (z. B. präzisionsgelenkte Munition) auszuweiten und die Produktionsstandorte der Verbündeten in die US-Verteidigungsindustriebasis selbst einzubeziehen. Im Hinblick auf Low-Tech-Munition, die in staatseigenen, von Auftragnehmern betriebenen Einrichtungen unter der Aufsicht des Joint Munitions Command hergestellt wird, sollte das Verteidigungsministerium Modernisierungsbemühungen in den Einrichtungen finanzieren. Die Regierung sollte außerdem die gesamte Lieferkette (insbesondere die Lieferungen für die Metallverarbeitung) sichern, Audits verstärken und spezifische Qualitäts- und Effizienzdatenanalysen formulieren. Schließlich sollte es die Aufrechterhaltung der Produktionsanlagen finanzieren, auch wenn die aktuelle Nachfrage unweigerlich zurückgeht.

Warum stehen die Vereinigten Staaten vor einem Defizit?

Für die Vereinigten Staaten ist der derzeitige Mangel an Munitionsproduktion, die für einen dauerhaften, zermürbenden Krieg erforderlich ist, das Ergebnis von zwei jahrzehntelangen Trends. Die erste Ursache war das Fehlen eines Rivalen am Ende des Kalten Krieges, was zum Abzug des US-Militärs, zur Konsolidierung der Verteidigungsindustrie und zu einer Neuausrichtung des Haushalts aufgrund neuer Finanzierungsprioritäten führte. An zweiter Stelle standen entscheidende konventionelle militärische Siege, etwa im Irak 1991, und die Priorisierung von Anti-Terror-Operationen nach dem 11. September, bei denen das US-Militär über eine überwältigende Überlegenheit bei Waffen und Munition verfügte. Die Konflikte in den 1990er und 2000er Jahren schienen die „Revolution in militärischen Angelegenheiten“ und ihre Priorisierung der Technologie gegenüber Bedenken hinsichtlich der Feuerrate zu bestätigen.

Wie Oberst Harry F. Ennis 1980 feststellte, behinderten Budgetbeschränkungen selbst auf dem Höhepunkt des Kalten Krieges die Produktion und Wartung des Munitionsvorrats, und trotz des Rückgangs der Produktionsrate wurde erwartet, dass die reduzierte Verteidigungsindustriebasis das Militär versorgen würde Forderungen. In einer anderen Studie wird darauf hingewiesen, dass die US-Vorräte an Luftmunition durch die Versorgung Israels im Rahmen der Operation Nickel Grass während des Arabisch-Israelischen Krieges 1973 gefährlich verringert wurden.

Die Trendlinien der Schwierigkeiten bei der Munitionsproduktion nach dem Kalten Krieg zeigten sich nach dem ersten Golfkrieg. Im Jahr 1993 warnte Oberstleutnant David Whitfield, dass die Merkmale der Munitionsproduktion – Branchenkonsolidierung, hohe Anlaufkosten, gefährliche Herstellungsprozesse und Monopsonnachfrage – ein Szenario schaffen würden, in dem es nicht genügend private Unternehmen gäbe, um die Produktion bei Bedarf zu steigern . In Verbindung mit Änderungen der Regierungspolitik führten diese Produktionshürden zu einer industriellen Basis mit begrenzter Steigerungskapazität. Beispielsweise hat die Bottom-Up-Überprüfung der Clinton-Regierung ausreichende Munitionsvorräte für zwei große regionale Eventualfälle und Änderungen im militärischen Schwerpunkt festgestellt. Die Kürzungen des Verteidigungshaushalts der Obama-Ära, die mit der Strategie einer regionalen Notfallmaßnahme, der Terrorismusbekämpfung, sowie der Abschreckung Irans und Chinas gerechtfertigt wurden, bewirkten das Gleiche.

Zweitens hat Amerikas militärische und technologische Dominanz über die konventionellen Streitkräfte der Gegner möglicherweise die Ansicht verstärkt, dass Technologie, Organisation, Doktrinen und anfängliche Feuerkraft zu schnellen Siegen führen können. Man muss sich nur die Fülle an Analysten, Denkfabriken und anderen Vorhersagen über einen schnellen russischen Sieg in der Ukraine ansehen, um die größten Mängel im russischen Militär zu erkennen. Viele Analysten rechneten damit, dass sich in der Ukraine ein Aufstand entwickeln würde, doch dass Russland den konventionellen Krieg nicht gewinnen konnte, bestätigt einmal mehr, dass konventionelle militärische Fähigkeiten eine Kombination aus Waffen, Doktrin, dem nationalen Willen der Kriegführenden und anderen Faktoren sind.

Aufgrund dieses historischen Kontexts wird die Produktion bedeutender Munition und Komponenten heute von den staatseigenen, von Auftragnehmern betriebenen Einrichtungen des US Army Joint Munitions Command verwaltet. Ein begrenzter Marktwettbewerb, eine eingeschränkte Nachfrage an die US-Regierung und Partner sowie die Branchenkonsolidierung führten zu einer Schwächung der US-amerikanischen Munitionsproduktionskapazität. Der inzwischen pensionierte Generalmajor John Ferrari argumentierte 2009, dass diese Marktdynamik den Interessen der Auftragnehmer Vorrang vor der Produktionskapazität einräumt. Dennoch empfahl RAND in einem Bericht aus dem Jahr 2004 eine vollständige Privatisierung der Branche.

Was kann getan werden?

Unter politischen Entscheidungsträgern und Analysten herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass eine der wichtigsten Lehren aus dem Russisch-Ukrainischen Krieg darin besteht, dass die Vereinigten Staaten und ihre Verbündeten in die Herstellung von Munition und präzisionsgelenkten Raketen investieren sollten. Ein aktueller Bericht der Heritage Foundation fasst drei Kernbereiche für Verbesserungen zusammen: Wiederaufbau der Produktionsbasis, um das Produktionsniveau durch das Angebot von Mehrjahresverträgen zu steigern; Umgehung zeitaufwändiger Vertragswettbewerbsanforderungen; und Vereinfachung des Verkaufsprozesses für ausländische Militärgüter, um eine schnelle Koproduktion zu fördern. Solche politischen Empfehlungen berücksichtigen jedoch nicht die Organisation der Munitionsherstellung.

Obwohl wir glauben, dass der allgemeine Vorschlag richtig ist, unterteilen wir die Munitions- und Komponentenherstellung in zwei große Kategorien: hochentwickelte präzisionsgelenkte Munition und ungelenkte Munition. Wir machen diese groben Unterscheidungen, weil die Märkte für hochentwickelte und nicht hochentwickelte Munition unterschiedlich sind und die Regierung unterschiedliche Richtlinien verfolgen sollte. Hochentwickelte Munition und die Entwicklung zukünftiger Fähigkeiten erfordern Marktwettbewerb und Innovation. Präzisionsgelenkte Munition ist kapital- und technologieintensiv und bietet Chancen für einen marktbasierten Wettbewerb zwischen den Herstellern. Der private Sektor wird durch von Vertragspartnern betriebene Anlagen weiterhin präzisionsgelenkte Munition mit höherem Forschungsaufwand und höheren Gewinnspannen herstellen, beispielsweise für das High Mobility Artillery Rocket System (hergestellt von Lockheed Martin) und die Javelin (hergestellt von Lockheed Martin und Raytheon).

Um die Produktion von High-Tech-Munition zu verbessern, sind daher Anpassungen der Exportbestimmungen, die Erleichterung von Lizenzvereinbarungen und die Erhöhung der Fähigkeit erforderlich, Systeme an die politischen Ziele der USA anzupassen. Konkret schlagen wir vor, dass die verteidigungsindustriellen Stützpunkte der NATO-Mitgliedstaaten und Vertragsverbündeten zu Planungszwecken als Teil der US-amerikanischen Industriebasis für die Herstellung von Verteidigungsmunition betrachtet werden sollten. Dieser Vorschlag ähnelt der aktuellen Denkweise in Bezug auf das Vereinigte Königreich und Australien, wie sie im AUKUS-Abkommen konkretisiert wird. Dies kann durch Lizenzvereinbarungen zur Internationalisierung der Produktion derzeit begrenzter Munition wie Javelin und anderer Panzerabwehrraketen, Haubitzengeschosse und einiger anderer Raketen erreicht werden. Die Möglichkeit, die Produktion durch verbündete Länder wie die Türkei zu lizenzieren, erweitert die industrielle Basis auf Staaten mit der technischen Raffinesse zur Herstellung von Komponenten oder Systemen und komparativen Vorteilen durch niedrigere Arbeitskosten, ohne die Arbeitsplätze in den USA zu gefährden.

Die Unterstützung des Kongresses zur Änderung der Vorschriften zum industriellen Waffenhandel ist notwendig, um Waffenexporte zu beschleunigen und die industrielle Zusammenarbeit zu ermöglichen. Diese Vorschriften sollen das geistige Eigentum der USA schützen und sicherstellen, dass die Technologievorteile der USA erhalten bleiben. Die in der Ukraine nachgefragten Munitions- und Systemsysteme sind relativ begrenzt auf fortschrittliche US-Technologie angewiesen, unterliegen aber dennoch immer noch bürokratischem Aufwand. Andere politische Änderungen wie Verfallsklauseln für bestimmte Systeme und Munition würden Auftragnehmern den Aufbau vertikal integrierter Produktionsketten erleichtern. Die Zustimmung des Kongresses wäre größer, wenn diese Änderungen bestehender Gesetze mit Schutzmaßnahmen für die geistigen Eigentumsrechte von US-Firmen einhergehen würden, die wiederum Aktualisierungen des US-Rechtssystems erfordern, um bestehende und zukünftige Bedenken des digitalen Zeitalters zu berücksichtigen.

Eine Verbesserung der Low-Tech-Munitionsherstellung, wie der unersättliche Einsatz von 155-mm-Granaten in der Ukraine, erfordert die Mobilisierung und Erweiterung der bestehenden staatseigenen, von Auftragnehmern betriebenen Anlagen – unter anderem – die vom Joint Munitions Command überwacht werden. Zusätzlich zu den jüngsten Empfehlungen des Government Accountability Office an die Armee, ihre Regierungsdokumente zu überarbeiten, um eine effektivere Entscheidungsfindung zu ermöglichen und Mechanismen zum Sammeln, Analysieren, Validieren und Teilen gemeinsamer gewonnener Erkenntnisse einzurichten, geben wir vier weitere spezifische Empfehlungen.

Erstens sollte das Verteidigungsministerium die geplante Modernisierung der Anlage finanzieren. Die Regierung sollte außerdem zusätzliche spezifische und gezielte Mittel bereitstellen, um veraltete Ausrüstung zu ersetzen und Herstellungsprozesse zu verbessern, auch wenn bestehende Verträge dem Auftragnehmer die Verantwortung dafür übertragen. Die Herstellung von Munition ist für die nationale Sicherheit der USA von entscheidender Bedeutung, und die zusätzlichen Investitionen begünstigen bestimmte Unternehmen nicht zu Unrecht. Es gibt einen Wettbewerb um den Betrieb staatseigener, von Auftragnehmern betriebener Einrichtungen – mehrere der Einrichtungen haben in den letzten 20 Jahren durch Wettbewerbsvergaben den Auftragnehmer gewechselt. Staatliche Investitionen in von Auftragnehmern betriebene Anlagen sind für Sicherheit und Effizienz von entscheidender Bedeutung. Beispielsweise bedeutet die Modernisierung der Einrichtungen der McAlester Army Ammunition Plant aus der Zeit des Zweiten Weltkriegs nicht nur, dass zivile Sprengstoffe des Verteidigungsministeriums durch Roboterfähigkeiten ersetzt werden, sondern auch die Modernisierung der Transport- und Lagereinrichtungen auf dem Stützpunkt. Es sind auch Modernisierungen an staatseigenen, von Auftragnehmern betriebenen Einrichtungen erforderlich, die dem derzeitigen Auftragnehmer ungerechtfertigterweise zugute kommen könnten. Beispielsweise ist am Standort Lake City eine Modernisierung im Gange, um die 6,8-mm-Munition für die Next Generation Squad Weapons herzustellen. Ein weiteres Beispiel ist die jüngste Modernisierung der Nitrozellulose-Produktionsanlage im Radford Army Ammunition Plant.

Zweitens sollte das Verteidigungsministerium Aspekte der Low-Tech-Munitionsproduktion internationalisieren, indem es die gesamte Lieferkette der notwendigen Materialien sichert. Low-Tech-Munition wird mit der „Geschwindigkeit von Stahl“ hergestellt, eine Anspielung auf die Idee, dass die Metallverarbeitung die Produktionsbeschränkung darstellt. Die US-Regierung sollte internationale Partner für Teilkomponenten erkunden und nutzen, um mehrere Produktionslinien zu entwickeln. Diese zusätzlichen internationalen Partner würden die Widerstandsfähigkeit der bestehenden US-Lieferketten erhöhen und gleichzeitig die Kapazitätsspitzen stärken. Da die Transportkosten erheblich sind, könnten Endmontage, Inspektion und Tests in US-amerikanischen Einrichtungen durchgeführt werden. In diesem Sinne sollte das Verteidigungsministerium auch die Lieferkette der für die Herstellung solcher Munition erforderlichen Werkzeugmaschinen sichern. Neben den Vereinigten Staaten sind vier der sechs größten Werkzeugmaschinenhersteller Verbündete, darunter zwei NATO-Mitglieder: nämlich Japan, Südkorea, Deutschland und Italien.

Drittens sollte das Verteidigungsministerium die Prüfungen von staatseigenen, von Auftragnehmern betriebenen Anlagenbetreibern verstärken. Bestehende Vertragsprozesse umfassen Audits und Überprüfungen. Eine umfassende Analyse der Munitionsqualität, -effizienz und -lieferung erfordert eine erhebliche Verbesserung des Datenerfassungsaufwands und -designs, um internen und externen Experten in den Bereichen Strategie, Managementbuchhaltung und Logistik die Möglichkeit zu geben, die Produktionsprozesse zu verbessern. Leider bleiben Zuständigkeiten und Dokumentation weiterhin undurchsichtig. Um eine Kapazität zur Steigerung der Produktion sicherzustellen, sind unterschiedliche Vertragsinstrumente und eine Standardisierung der Betriebsverträge erforderlich, die als „Performance Work Statements“ für alle staatseigenen, von Auftragnehmern betriebenen Einrichtungen bekannt sind.

Schließlich sollte das Verteidigungsministerium die Kosten einer stillgelegten Produktion berücksichtigen, falls die Nachfrage nach Munition zurückgeht. Die Aufrechterhaltung von Kapazitäten und die Unterstützung von Gehältern, wenn sie nicht nachgefragt werden, sind politisch unpopulär, und die Geschichte zeigt, dass die Munitionsproduktion häufig Ziel von Budgetkürzungen ist. Aktuelle Bemühungen zur Steigerung des Angebots – einschließlich des Wettbewerbs zwischen General Dynamics und American Ordnance um einen Auftrag im Wert von fast einer Milliarde US-Dollar und einen früheren Vertrag über die Herstellung von Artilleriegeschossen über 522 Millionen US-Dollar – sollten künftige Bemühungen zur Aufrechterhaltung des bestehenden, von der Regierung betriebenen, von Auftragnehmern betriebenen Produktionsmodells nicht beeinträchtigen. Wie das Government Accountability Office feststellt, verkaufen Auftragnehmer, die staatliche Einrichtungen betreiben, Munition an Dritte: Es sind zusätzliche Richtlinien erforderlich, die regeln, wie viel Gewinn über die bestehenden Mindestbeträge hinaus in die Infrastruktur der Einrichtungen reinvestiert werden muss. Den Vereinigten Staaten wäre es gut getan, sich daran zu erinnern, wie schwierig es ist, in einem Zermürbungskrieg Munition zur Unterstützung der Ukraine bereitzustellen, nicht einmal als Kombattant.

Abschluss

Es gibt kein Allheilmittel, um die aktuelle Krise zu lösen, aber eine Reihe konkreter Schritte könnten viel bewirken. Die Regierung sollte ein Maßnahmenpaket vorlegen, das Verträge erleichtert, Verbündete in die Produktionsbasis einbezieht, bestehende staatseigene, von Auftragnehmern betriebene Anlagen erweitert und modernisiert und die Forschung fördert, um Kosten zu sparen und Anreize für private Reinvestitionen zu schaffen.

Solch ein vielschichtiges Rezept würde den Vereinigten Staaten einen längerfristigen Erfolg bescheren, wenn es darum geht, ihre eigene militärische Wirksamkeit sicherzustellen, transportable Verteidigungsfähigkeiten aufzubauen und eine zeitnahe und wirksame Unterstützung für Partner wie Taiwan sicherzustellen. Welche Eventualitäten auch immer in der Zukunft auftreten mögen, Washington wird genug Munition dafür haben wollen.

Vasabjit Banerjee ist außerordentlicher Professor für Politikwissenschaft an der Mississippi State University.

Benjamin Tkach ist Assistenzprofessor für Politikwissenschaft an der Mississippi State University.

Bild: Foto der US-Armee von Sgt. Randis Monroe